Sécurité et lutte contre le terrorisme en Europe


Synthèse


12.11.2020

Alexandra Lesur, Agnès Faure

Le terrorisme constitue une menace permanente pour l’Union européenne. Depuis les attentats du World Trade Center en 2001 et ceux de 2004 à Madrid et 2005 à Londres, l’Union européenne s’est dotée d’instruments pour renforcer sa capacité d’action. La vague d’attentats qu’a connue l’Europe entre 2015 et 2018 a accru la détermination des Etats membres à se mobiliser face au terrorisme. Malgré l’omniprésence de la menace et les incertitudes autour de la nouvelle relation entre le Royaume-Uni et l’Union européenne en matière de sécurité, la coopération européenne progresse.

Le centre des visiteurs du Parlement européen rend hommage aux victimes des attaques de Bruxelles de 2016 – Crédits : Parlement européen

Définition

En 2002, l’Union européenne s’est dotée d’une définition commune du terrorisme. Le texte a été assorti de peines d’emprisonnement harmonisées. Auparavant, seuls cinq États membres (France, Allemagne, Royaume-Uni, Espagne et Italie) possédaient une législation spécifique sur le sujet. Cette définition commune permet d’avoir dans l’ensemble des pays de l’UE une même base légale pour traduire une personne devant la justice. Selon cette définition, la notion d’infraction terroriste repose sur une combinaison d’éléments objectifs (homicide, préjudices corporels, prise d’otage, chantage, attentats ou menaces de commettre l’une des infractions citées, etc.) et d’éléments subjectifs (actes commis dans le but de gravement intimider une population, de déstabiliser ou de détruire des structures d’un pays ou d’une organisation internationale, d’empêcher un gouvernement d’agir).

La définition d’un groupe terroriste est également précisée. Il s’agit de l’association structurée de deux personnes ou plus, établie dans le temps et agissant de façon concertée en vue de commettre des infractions terroristes.

L’Europe dans le monde

La Politique de sécurité et de défense commune (PSDC), qui définit l’architecture des structures politiques et militaires de l’Union et trace le cadre des missions et opérations militaires civiles à l’étranger, intègre la lutte contre le terrorisme en apportant un soutien à des pays tiers sur leur territoire. Certaines missions de la PSDC ont été renforcées avec cet objectif, comme au Mali ou au Niger. L’UE conclut avec les pays tiers des clauses et des accords de coopération. Elle mène également des projets d’aide et de renforcement des capacités avec certains pays stratégiques.

La coopération entre l’Union européenne et les États-Unis occupe une place majeure. Plusieurs accords de coopération dans différents domaines ont été conclus entre les deux zones géographiques : financement du terrorisme, transports et frontières, entraide judiciaire et extradition. La coopération entre les autorités américaines, avec les agences Europol et Eurojust, ainsi qu’avec Interpol, s’est accrue. Un accord a été conclu sur le transfert de données relatives aux passagers des vols aériens (données PNR, Passenger Name Record). D’autres accords PNR ont été signés avec l’Australie ou sont en cours de finalisation avec le Canada conformément à l’opinion émise par la Cour de justice de l’UE. Des négociations sont également prévues avec le Japon. 

Quelle relation entre le Royaume-Uni et l’Union européenne en matière de lutte contre le terrorisme ? 

Sorti de l’Union européenne le 1er février 2020, le Royaume-Uni négocie actuellement le cadre de ses futures relations avec l’UE, sur la base d’une déclaration politique annexée à l’accord de retrait. Cette déclaration politique (donc juridiquement non contraignante) prévoit en matière de sécurité et de lutte antiterroriste, de poursuivre la coopération judiciaire, le partage d’informations et la lutte contre le financement des activités terroristes. Dans la pratique, les deux parties doivent encore s’entendre sur les modalités d’un tel partenariat. 

La situation en Europe

L’Eurobaromètre de la Commission européenne publié en octobre 2020 montre que le terrorisme est moins une priorité pour les citoyens européens, arrivant à la neuvième place des défis auxquels l’UE doit actuellement faire face alors que cette dernière était arrivée en tête du classement en  août 2017. La lutte contre le terrorisme est donc une préoccupation pour 7% des sondés à l’été 2020 contre 44% trois ans auparavant.

En France, après deux ans d’application, l’état d’urgence, régime transitoire mis en place après les attentats de Paris en 2015, a pris fin le 1er novembre 2017. La persistance de la menace a conduit les gouvernements successifs à le proroger à plusieurs reprises.

Datavisualisation Lutte contre le terrorisme en Europe

Historique

Même si la politique antiterroriste reste avant tout une compétence nationale, le cadre juridique permet aux Etats membres de coordonner les moyens d’actions et les autorités chargées d’agir dans ce domaine.

La première coopération antiterroriste européenne date de 1975. Pour faire face à une menace terroriste d’extrême gauche, les ministres européens de neuf Etats membres ainsi que ceux des Etats associés se réunissent alors  régulièrement dans un groupe appelé TREVI.

En 1994, après le détournement d’un vol Air France et plusieurs attaques terroristes sur le sol français en 1995 et 1996, la coopération en matière de sécurité intérieure s’intensifie. Opérationnel depuis 1995, le système d’information Schengen (SIS) permet aux autorités compétentes (policiers, gendarmes, douaniers, autorités judiciaires) de disposer en temps réel des informations introduites dans le système par l’un des États membres grâce à une procédure d’interrogation automatisée.

Chargé de faciliter la coopération policière entre les différents Etats membres, l’Office européen de police, Europol, est mis en place en 1999. Un Centre européen chargé de la lutte contre le terrorisme (ECTC) est créé en janvier 2016. Composé d’experts nationaux, ce centre sert à la fois à l’échange de renseignements et à la gestion du système européen de données sur les explosions. L’agence Eurojust est quant à elle chargée de faciliter la coopération judiciaire en coordonnant les enquêtes au niveau des magistrats.

Les attentats du 11 septembre en 2001 aux Etats-Unis accélèrent largement cette coopération. Un plan d’action est adopté le 21 septembre 2001 lors d’un Conseil européen extraordinaire. Après les attentats de Madrid (2004) et Londres (2005), un poste de coordinateur européen est créé et une nouvelle stratégie visant à lutter contre le terrorisme est adoptée. Etabli en 2002, le mandat d’arrêt européen est opérationnel dans les États membres depuis le 1er janvier 2007.

Gilles de Kerchove : « Depuis les attentats de Paris, nous avons entrepris un certain nombre d’améliorations sur l’échange de renseignements »

Adopté par la Commission européenne le 28 avril 2015, le programme européen en matière de sécurité constitue un socle de mesures pour lutter contre le terrorisme pour la période 2015-2020. Depuis fin 2016, un nouveau Corps européen de garde-côtes et de garde-frontières mène une coopération renforcée avec d’autres agences et organisations en surveillant les frontières extérieures. 

Le 2 février 2016, la Commission a présenté un nouveau plan destiné à renforcer la lutte contre le financement du terrorisme. Ce plan d’action s’articule autour de deux grands axes : tracer les terroristes en surveillant les mouvements financiers et les empêcher de transférer des fonds ou d’autres avoirs et déstabiliser les sources de revenus utilisées par les organisations terroristes, en s’attaquant à leur capacité de lever des fonds.

En août 2016, un nouveau portefeuille spécialement dédié à l’Union de la sécurité est créé au sein de la Commission Juncker. Occupé par le Britannique Julian King, et assisté par une task-force, il met à profit l’expertise de l’ensemble de la Commission européenne pour faire avancer les travaux et garantir l’application des mesures. Les missions ont été reprises en décembre 2019 par Margaritis Schinas au sein de la Commission von der Leyen.

Depuis le 1er mai 2017, les pouvoirs d’Europol ont été élargis. L’agence peut désormais échanger des informations avec des entités privées telles que des entreprises. Europol peut par exemple contacter le réseau social Facebook pour lui demander de supprimer une page web gérée par Daech.

En décembre 2017, le Conseil de l’Union européenne a adopté une décision qui établit une coopération structurée permanente (CSP, PESCO selon son acronyme anglais) dans le domaine de la politique de sécurité et de défense. 25 Etats membres s’y associent (Le Danemark et Malte restent en dehors). Cette coopération devait initialement permettre aux pays les plus avancés sur le plan militaire de développer des projets industriels communs dans l’armement et d’améliorer la coopération. Son élargissement conduit certains hommes politiques ou observateurs à penser que les projets engagés dans le cadre de la PESCO ne peuvent pas être opérationnels sur le terrain des missions de l’UE. 

Enjeux et perspectives

Source de nombreux débats, le dossier sur le PNR (Passenger Name Record) a franchi une nouvelle étape majeure en 2016. Dans les tuyaux bruxellois depuis 5 ans, le Parlement européen a adopté ce registre européen des passagers aériens le 14 avril 2016. Le PNR doit permettre une traçabilité des passagers dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et le crime organisé. Selon la directive, chaque État membre doit créer une « unité de renseignements sur les passagers » (UIP) pour gérer les données PNR collectées par les transporteurs aériens. La transposition doit être achevée dans les Etats membres en mai 2018 au plus tard. En France, cette transposition a été votée par l’Assemblée nationale le 28 septembre 2017.

Afin de réduire la complexité des instruments de l’UE, l’Union s’est donné l’objectif d’une pleine interopérabilité des systèmes d’information de l’UE d’ici 2020, en accélérant les travaux sur les propositions connexes visant à consolider le système d’information Schengen ainsi que les bases de données Eurodac et ECRIS. Cette interopérabilité est établie le 20 mai 2019. 

Un groupe d’experts de haut niveau sur la radicalisation a été créé en juillet 2017 pour faciliter la formulation de nouvelles politiques de l’UE dans ce domaine. La Commission travaille également, depuis 2015, au sein du Forum de l’UE sur l’internet pour détecter et retirer les contenus terroristes en ligne. Dans ses conclusions des 22 et 23 juin 2017, le Conseil européen souhaite que les plateformes Internet intensifient leurs efforts, et que tous les États membres créent de telles unités au niveau national.

En septembre 2017, une nouvelle commission spéciale sur le terrorisme d’une durée de 12 mois et composée de 30 membres a été créée au sein du Parlement européen. Elle avait pour mission de remédier aux failles pratiques et législatives de la lutte antiterroriste dans l’UE.

En France, la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme est entrée en vigueur le 30 octobre 2017. Ses mesures visent à prévenir les actes terroristes tout en préservant les libertés individuelles. L’Etat se trouve doté de nouveaux instruments permanents de prévention et de lutte contre le terrorisme. Le régime de l’état d’urgence est réservé à des circonstances exceptionnelles.

Le 14 décembre 2017, le président du Parlement européen, le titulaire de la présidence tournante du Conseil et le président de la Commission européenne ont signé une déclaration commune sur les priorités législatives de l’UE pour 2018-2019, qui souligne l’importance cruciale de mieux protéger la sécurité des citoyens en la plaçant au cœur du travail législatif de l’Union. Le 24 juillet 2020, une nouvelle stratégie de l’UE pour une union de la sécurité est adoptée par la Commission pour la période 2020-2025. En matière de terrorisme, la stratégie met l’accent sur les actions de lutte contre la radicalisation et la coopération avec les pays tiers. Un nouvel agenda dédié à la lutte contre le terrorisme doit être présenté par la Commission européenne le 9 décembre 2020.



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