Déficit : qu’est-ce que la règle européenne des 3 % ?


Question-Réponse


08.04.2020

Marie Guitton, Barthélémy Gaillard

Pour relancer la croissance ou faire tourner leurs administrations en période de crise, l’Italie, la France ou même l’Allemagne peuvent prévoir des budgets qui dérapent. Ces dernières années, de nombreux Etats membres de l’Union européenne ont ainsi été pointés du doigt pour leur dette ou leur déficit « excessif ». Mais comment les règles ont-elles été fixées ? Sur quels critères ces « excès » sont-ils mesurés ? Que risquent les mauvais élèves ?

Qu’est-ce que les critères de Maastricht – crédits : ilbusca / iStock

Les « critères de Maastricht », qu’est-ce que c’est ?

En 1992, en jetant officiellement les bases de l’euro, le Traité de Maastricht a prévu un certain nombre de « critères de convergence«  ayant pour vocation de rapprocher les économies -très différentes- des Etats membres. Pas question, dès lors qu’on s’apprêtait à partager une seule et même monnaie, qu’un pays laisse filer l’inflation, sa dette publique ou son déficit, faisant peser des risques sur la capacité d’emprunt de ses voisins et sur la stabilité de l’euro sur les marchés ! Pour parvenir à un certain équilibre au sein de l’Union économique et monétaire (UEM), des seuils d’encadrement de l’inflation, des taux de change, des taux d’intérêt et des finances publiques ont donc été fixés.

Pour entrer dans la zone euro et « réaliser l’Union économique et monétaire », les Etats membres de l’UE doivent donc respecter les critères (dits « de Maastricht ») énoncés à l’article 140 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Notamment, afin que la situation de leurs finances publiques soit jugée « soutenable », leur budget ne doit pas accuser de « déficit excessif », précisé comme suit dans le protocole n°12 : le déficit public annuel ne doit pas excéder 3 % du produit intérieur brut (PIB), et la dette publique (de l’Etat et des agences publiques) 60 % du PIB.

En 1997, sous l’impulsion de l’Allemagne -partisane de règles strictes-, les Etats membres de la future zone euro ont aussi conclu un Pacte de stabilité et de croissance, au terme duquel ils se sont engagés à parvenir, « à moyen terme », à des budgets « proches de l’équilibre ou excédentaires ». Si les politiques budgétaires restent de la compétence des Etats membres, cet effort de coordination doit permettre aux pays, une fois entrés dans la zone euro, d’affronter les aléas de la conjoncture sans repasser la barre des 3% de déficit. En théorie…

La politique de la Banque centrale européenne

Avant la mise en circulation de l’euro, en 1999, les Etats signataires du traité de Maastricht s’étaient également engagés à ne pas dévaluer leur monnaie nationale. Afin de garantir une certaine stabilité à l’échelle de la zone, les variations entre les taux d’inflation annuels des Etats membres et l’écart entre les taux d’intérêts à long terme ne devaient pas non plus dépasser un certain seuil. Sinon, quelle politique monétaire (unique) aurait pu leur appliquer la nouvelle Banque centrale européenne, appelée à supplanter les établissements nationaux ?

Aujourd’hui, dans la zone euro, la Banque centrale européenne a récupéré la maîtrise de l’inflation (l’objectif est de la contenir légèrement en dessous de 2%), des taux d’intérêt (taux central à 0% depuis 2016) et des taux de change (politique de non intervention).

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Comment les seuils de 3% et 60 % ont-ils été fixés ?

Ces ratios ont été inspirés de façon particulièrement hasardeuse par la France. En 1981, alors que les dépenses s’envolaient et que le spectre d’un déficit atteignant 100 milliards de francs commençait à se profiler, l’équipe de François Mitterrand avait cherché un chiffon rouge à agiter pour « imposer la rigueur aux ministres socialistes« , raconte en 2010 dans La Tribune Guy Abeille, un ancien chargé de mission du ministère français des Finances. Partant de là l’ancien commis de l’Etat explique comment la menace a été élaborée.

Ces 100 milliards avaient été rapportés aux prévisions de PIB pour l’année 1982. Ils représentaient 3% du produit intérieur brut. Un chiffre bienvenu, comme une ligne à ne pas franchir bien que le danger de l’outrepasser n’avait été évalué par aucune étude particulière, à en croire Guy Abeille… mais « cette référence cardinale a fait école, bien qu’elle fût dépourvue du moindre sens économique ».  

En effet, en 1992, c’est bien ce seuil de 3% qui a été repris par les Européens, et qui a servi de base de calcul à l’établissement de la règle des 60 % concernant la dette. 

Pourquoi ces seuils sont-ils critiqués ?

Aux dires de l’ancien chargé de mission lui-même, le calcul bête et méchant des 3% reviendrait à « diviser des choux par des carottes ». Comprendre : l’indicateur n’offre qu’un regard approximatif, voire biaisé, de la santé économique d’un Etat. L’équation n’est, par exemple, absolument pas la même selon que le déficit est causé par un bond ponctuel des investissements d’avenir, ou par l’exubérance de dépenses de fonctionnement qui s’accumulent décennie après décennie. Par ailleurs, la richesse produite par un pays dépend en partie d’éléments extérieurs, comme la conjoncture économique mondiale.

« Fixer le projecteur sur le déficit d’une année donnée n’a guère de sens ; et le rapporter au PIB de cette même année lui en fait perdre un peu plus », estime donc Guy Abeille. « Le ratio déficit/PIB peut au mieux servir d’indication, de jauge. Mais en aucun cas il n’a titre à servir de boussole ; il ne mesure rien : il n’est pas un critère. Seule a valeur une analyse raisonnée de la capacité de remboursement, c’est à dire une analyse de solvabilité : n’importe quel banquier (ou n’importe quel marché, ce qui revient au même) vous le dira. »

Depuis leur édiction, la pertinence des critères de Maastricht est  régulièrement questionnée. L’idée directrice qui les sous-tend est admise (éviter les déficits excessifs dont les effets néfastes seraient supportés par tous les pays voisins), mais on estime que ces ratios de 3 et 60 % ne reflètent pas nécessairement l’état de santé des systèmes.

Contre-exemple significatif : une dette élevée, comme celle du Japon (250 % du PIB), peut rester relativement soutenable -ou au contraire mener à la faillite- en fonction de la solidité du pays, des entités qui la détiennent, ou encore de la conjoncture. Le taux maximum de 60 % du PIB a été établi lors d’une période de croissance en Europe. Est-il toujours pertinent dans un contexte de stagnation voire de crise économique ? Le Fonds monétaire international (FMI) lui-même se posait la question en 2015.

Comment l’appréciation des critères de Maastricht a-t-elle évolué ?

Dès 2005, sous la pression de la France et de l’Allemagne (elles-mêmes ayant déjà eu un déficit supérieur à 3% du PIB), le Pacte de stabilité et de croissance a été réformé. Un dépassement « exceptionnel et temporaire » des critères de Maastricht est désormais toléré, afin de prendre en compte les réformes structurelles (portant sur les systèmes de santé et de retraite par exemple), les investissements dans la recherche et le développement, ou encore d’autres « facteurs pertinents » dans l’appréciation du respect de ces critères. En cas de récession notamment, les Etats membres échappent à une procédure pour déficit excessif.

En 2011, en pleine crise économique et financière, le Pacte de stabilité et de croissance a de nouveau été amendé avec le « six-pack » , puis en 2013 avec le « two-pack ». D’autres critères sont désormais pris en compte avant l’ouverture d’une procédure de déficit excessif. Par exemple, s’agissant de la dette, une procédure n’est lancée que si l’excès (au-delà des 60 % du PIB) n’est pas résorbé d’un vingtième par an. Parallèlement, afin de faire régner la discipline budgétaire, une meilleure surveillance est mise en place ainsi que de nouvelles sanctions. Et au-delà des déficits, les autres déséquilibres macro-économiques jugés « excessifs » peuvent désormais faire l’objet d’une procédure.

La réforme de 2011 met également en place une clause dérogatoire, qui permet « à tous les États membres de s’écarter de manière coordonnée et ordonnée de leurs obligations ordinaires dans une situation de crise généralisée provoquée par une grave récession économique frappant la zone euro ou l’ensemble de l’UE ». Face à la crise économique provoquée par la propagation du Covid-19 en Europe, les Etats ont activé cette clause le 23 mars 2020. Ils ont ainsi suspendu l’application des règles budgétaires afin, comme l’a justifié la Commission européenne trois jours plus tôt, « d’injecter dans les économies nationales autant que nécessaire« .

Des instruments nés de la crise

La crise économique et financière de 2008 a mis en lumière un certain nombre de dysfonctionnements en matière de coordination économique dans l’UE : manque de convergence entre les Etats membres, mécanismes de solidarité inefficaces, faiblesse des banques…
Pour y faire face, plusieurs instruments ont été créés ou renforcés.

La procédure annuelle du Semestre européen permet par exemple à l’Union européenne de mieux contrôler les comptes de chaque Etat, afin d’éviter tout dérapage budgétaire de l’un d’entre eux qui pourrait mettre les autres en péril. Plusieurs pays du Sud (en particulier la Grèce) ayant été fortement touchés par la crise, un Mécanisme européen de stabilité leur apporte, sous conditions, une aide financière.

La Banque centrale européenne a quant à elle racheté les dettes des Etats en difficulté. Après avoir lancé un premier programme de rachat massif au cours de la crise des dettes souveraines, elle est aujourd’hui prête à appliquer un plan similaire, à hauteur de 750 milliards d’euros, pour soutenir les Etats aux économies les plus sinistrées par la crise sanitaire du Covid-19. Cette mesure de soutien par la BCE a longtemps considérée comme taboue, en particulier par l’Allemagne. La politique économique allemande est en effet largement façonnée par son héritage historique et par le traumatisme de l’hyperinflation qu’elle a connue dans les années 20, lors de la République de Weimar.

L’Union bancaire, encore inachevée, renforce la prévention et la gestion des éventuelles faillites bancaires. Le « plan Juncker » vise quant à lui à relancer l’investissement en Europe.

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Enfin, en 2012, les Etats membres de l’UE (exceptés le Royaume-Uni, la Croatie et la République tchèque) ont adopté le Pacte budgétaire européen, aussi appelé traité sur la stabilité, la coordination et la croissance (TSCG). Ce dernier prévoit des règles communes de gouvernance économique et budgétaire et fixe une « règle d’or budgétaire » : les pays s’engagent désormais à voter chaque année des budgets en équilibre ou en excédent. Les objectifs de 3% et 60% sont maintenus, mais l’enjeu principal -celui d’avoir un budget financé par des dépenses saines- est précisé : le déficit structurel (le niveau de déficit qui ne tiendrait pas compte de la conjoncture) ne devra plus dépasser 0,5 % du PIB (ou 1% pour les pays dont la dette ne dépasse pas 60 % du PIB).

Qu’est-ce que le « pacte budgétaire » européen ?

Que se passe-t-il aujourd’hui en cas de non-respect ?

Aujourd’hui, « au mois d’avril de chaque année, les pays de la zone euro soumettent à la Commission et au Conseil des programmes de stabilité, tandis que les pays n’appartenant pas à la zone euro soumettent aux mêmes institutions des programmes de convergence », explique le portail du droit de l’Union européenne EUR-Lex. 

Doivent y figurer « les objectifs budgétaires nationaux à moyen terme », « des informations sur les moyens d’y parvenir », ainsi qu’une analyse des effets en cas de « variation des hypothèses économiques qui sous-tendent la position budgétaire du pays ». Ces programmes de stabilité ont eux aussi été suspendus exceptionnellement avec la crise du Covid-19.

En temps normal, ces programmes sont examinés par les institutions. En cas de dérapage, le volet préventif du Pacte de stabilité et de croissance permet au Conseil des ministres de l’Economie et des Finances de sonner l’alerte et de faire des recommandations au pays concerné. Si la dette ou le déficit excède les critères de Maastricht, et à moins de circonstances exceptionnelles comme une récession du PIB, une procédure de déficit excessif est lancée par le Conseil sur la base de recommandations formulées par la Commission. Dans le cadre de ce volet correctif, prévu par l’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le pays contrevenant fait l’objet d’un avertissement. Il doit mettre en œuvre un certain nombre de mesures pour rétablir la balance entre ses recettes et ses dépenses, dans un calendrier précis, sous peine de sanction (de 0,2 à 0,5 % du PIB de l’État en question).

La transposition de la « règle d’or budgétaire » peut, de son côté, être vérifiée par la Cour de justice de l’Union européenne. L’arrêt de la Cour sera alors contraignant et pourra être suivi de sanctions financières si l’Etat membre ne s’y conforme pas.

En théorie, les pays de la zone euro qui ne respectent pas leurs engagements budgétaires peuvent donc être soumis à des amendes. Mais dans les faits, si l’Espagne et le Portugal (en 2016) et l’Italie (en 2018) ont été menacés, jamais de telles sanctions n’ont été prononcées.

Comment ces critères sont-ils respectés ?

La France, qui a enregistré entre 2007 et 2017 des déficits systématiquement supérieurs à 3% de son PIB, a ainsi fait l’objet d’une procédure pour déficit excessif pendant près d’une décennie (entre 2009 et 2018)… sans jamais payer d’amende !

Dès les débuts de l’euro, le déficit de plusieurs pays, y compris l’Allemagne ou l’Autriche, a dépassé cette barre fatidique. Depuis 2003, « la norme des 3 % n’a plus jamais été respectée par tous les pays sur une même année », soulignait même Le Monde en 2017.

La crise économique et financière de 2008, en particulier, a plongé de nombreux pays de l’UE en situation de récession (baisse du PIB). Mesuré en pourcentage du PIB, les déficits publics ont donc réalisé des bonds spectaculaires, atteignant 8 % en France en 2009, tandis que la moyenne de l’UE s’élevait à 7% !

En 2011, des procédures avaient été ouvertes contre 24 Etats membres mais aucune sanction n’a jamais été prise.

Le déficit public des Etats de l’Union européenne

En 2018, la moyenne des déficits publics s’établit ainsi à seulement 0,6 % du PIB dans l’UE. En revanche, année après année, les déséquilibres budgétaires ont considérablement alourdi le poids des dettes publiques, qui atteignent 79,5 % du PIB en moyenne dans l’UE au troisième trimestre 2019.

La crise des dettes souveraines n’est donc toujours pas terminée. Au 3e trimestre 2019, cinq pays de l’UE affichent un niveau de dette publique supérieur à 100% du PIB. Il s’agit de la Grèce (178,2%), de l’Italie (137,3%), du Portugal (120,5%), de la Belgique (102,3%) et de la France (100,5%). Et c’était avant la crise économique engendrée par l’épidémie de coronavirus.

La dette publique des Etats de l’Union européenne



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