Adhésion de la Turquie à l’Union européenne : où en est-on ?


Synthèse


24.03.2020

Candidate à l’adhésion depuis 1987, la Turquie entretient une relation complexe avec l’Union européenne. Toute l’Europe revient sur des années de négociations entre Bruxelles et Ankara et sur ce dialogue, révélateur de l’évolution des enjeux géopolitiques et des lignes de fracture diplomatiques qui se jouent depuis 30 ans entre les deux puissances.

La Turquie est candidate depuis 1987 pour adhérer à l’Union européenne. Un statut officiellement reconnu par les Européens en 1999. Depuis, la perspective de son entrée dans l’Union européenne a suscité de vifs débats liés à la taille et à la position géographique du pays, au poids de la religion musulmane dans sa société ou encore à sa position sur la question chypriote. 

Avec le durcissement du régime de Recep Tayyip Erdoğan ces dernières années, la perspective d’une adhésion turque à l’UE s’est éloignée. Premières étapes vers ce refroidissement des relations entre les deux puissances : le blocage des négociations par la France et l’Allemagne en 2007, l’aggravation du conflit avec les Kurdes depuis le début des années 2010 et la répression des manifestations de la place Taksim en 2013.

La dynamique s’est encore accélérée ces quatre dernières années. Purges et emprisonnements arbitraires après la tentative manquée de coup d’Etat en juillet 2016, extension des pouvoirs de Recep Tayyip Erdoğan, insultes vis-à-vis des autorités allemandes et néerlandaises, interventions militaires en Syrie et instrumentalisation politique des flux migratoires…, le pays s’est considérablement éloigné de ses partenaires européens, au point que la Commission estime aujourd’hui que les négociations sont « au point mort » avec Ankara.

Crise migratoire : qu’est devenu l’accord entre l’Union européenne et la Turquie ?

 En bleu foncé : Union européenne. En bleu clair : Turquie

 

L’adhésion de la Turquie, une question politique

Après la reconnaissance officielle de la candidature turque en 1999 lors du Conseil d’Helsinki, l’ouverture des négociations avec le pays en 2005 correspond à un tournant historique pour le projet européen. En effet, si l’élargissement aux Etats de l’ex-Union soviétique ne s’est pas fait sans douleur, leur adhésion n’a pas suscité les vives réactions qui entourent la candidature turque.

Pourquoi ? Les enjeux liés à l’entrée de la Turquie soulèvent des questions à la fois historiques, démographiques, religieuses et géopolitiques. De quoi susciter des débats récurrents depuis plus de 20 ans.

La situation géographique de la Turquie

Au-delà des préoccupations purement géographiques (quelles frontières pour le continent européen ?), c’est surtout la nature du projet européen qui est questionnée avec la perspective d’une adhésion turque. Sur quelle histoire commune et quelle proximité géographique doit se fonder la construction européenne ? Le projet est-il à vocation universaliste, avec pour objectif de rapprocher les peuples autour de valeurs et d’institutions ?

L’hégémonie de l’Islam en Turquie

La Turquie est un état laïc depuis les réformes menées par le président Atatürk dans les années 1920. Une laïcité qui ne signifie pas la séparation de l’Eglise et de l’Etat, mais le contrôle de la religion dominante, l’islam, par l’Etat. Depuis son arrivée au pouvoir, l’AKP a ébranlé cette conception laïque de la société. En 2016, le président du Parlement turc Ismaïl Kahraman affirmait notamment : « Nous sommes un pays musulman. Par conséquent, il faudrait faire une Constitution religieuse. » Bien que cette religion ne constitue pas une nouveauté sur le territoire européen, son poids augmenterait fortement.

Le poids démographique et l’impact sur les institutions européennes

Avec 83 millions d’habitants aujourd’hui, quel serait le poids politique de la Turquie dans les institutions et donc les décisions européennes ? Avec une centaine de députés au Parlement européen, elle viendrait rejoindre les « grands pays » d’Europe (Allemagne, Italie, France).

Une question géopolitique

La candidature turque interroge donc l’Union européenne sur la nature de son projet politique. Elle la questionne également sur un plan géopolitique, la Turquie étant à la fois un partenaire stratégique au Levant, mais aussi une puissance aux intérêts qui divergent parfois violemment de ceux de l’UE.

Voici les principaux dossiers internationaux sur lesquels Bruxelles et Ankara sont en désaccord.

La question chypriote

Si aux yeux du droit international, Chypre est un pays uni, depuis 1974, l’île est divisée entre une partie sud, hellénophone et orthodoxe, et une partie nord, turcophone et musulmane, la République turque de Chypre du nord. La communauté internationale ne reconnaît pas cette dernière, mais la Turquie, elle, la reconnaît et la soutient militairement. Un contexte diplomatique qui complique largement les relations d’Ankara avec l’Union européenne, d’autant plus depuis l’adhésion de Chypre à l’UE en 2004.

Cette situation pousse la Turquie à refuser de lui appliquer le protocole dit d’Ankara. Conclu en 2005 lors de l’ouverture des pourparlers avec l’Union européenne, il prévoit l’extension de l’union douanière Turquie-UE aux dix nouveaux Etats membres. La Turquie, exigeant au préalable la fin de l’isolement et de l’embargo qui touche la République turque de Chypre du Nord, interdisait encore récemment aux navires et avions chypriotes grecs l’accès à ses ports et aéroports.

En janvier 2017, des pourparlers ont eu lieu à Genève sous l’égide des Nations unies afin d’abattre cette frontière qui traverse de part en part Nicosie, la dernière qui divise encore une capitale européenne. Mais le président turc a coupé court aux discussions en affirmant qu’il n’ordonnerait pas le retrait des soldats turcs au nord de Chypre. Début 2018, les tensions se sont à nouveau accrues entre l’île européenne et la Turquie. Celle-ci a en effet bloqué un navire italien dans les eaux chypriotes, une violation du droit international selon Nicosie. A l’été 2019, malgré les menaces de l’UE de réduire les aides de pré-adhésion et les prêts de la Banque européenne d’investissement à la Turquie en 2020, la Turquie a pénétré illégalement dans la zone économique exclusive de Chypre qui contient des gisements gaziers.

La question migratoire

La crise migratoire a fait apparaître une nouvelle dimension à la relation UE-Turquie. La situation inédite en mer Méditerranée a poussé les Etats membres de l’UE, et en premier lieu l’Allemagne, à passer un accord controversé avec Ankara le 18 mars 2016.

Selon ses termes, tous les migrants irréguliers (qui ne demandent pas l’asile ou dont la demande d’asile a été jugée infondée ou irrecevable) qui ont traversé la Turquie vers les îles grecques depuis le 20 mars 2016 sont renvoyés en Turquie. Et pour chaque Syrien renvoyé vers la Turquie au départ des îles grecques, un autre Syrien – fondé à demander l’asile en Europe – est réinstallé de la Turquie vers l’Union européenne, dans la limite de 72 000 personnes maximum.

Que contient l’accord UE-Turquie sur les migrants ?

Un an après cet accord, le nombre d’arrivées de migrants sur les îles grecques avait bien diminué de 98% (Le Monde). Cependant, plusieurs voix s’élevaient déjà pour dénoncer les conditions de vie des réfugiés. « Leur accès aux services de base est en croissance mais reste limité », observait encore la Commission européenne en août 2019. En mars 2018, Bruxelles a néanmoins donné son accord pour débloquer la deuxième tranche d’aide de trois milliards d’euros promis à la Turquie en contrepartie de cet accord.

Un nouveau chapitre de négociations sur les questions budgétaires avait également été ouvert en juin 2016. Mais depuis, la relance du processus d’adhésion a été largement freinée par la situation politique en Turquie (lire ci-dessous). De même, le processus de libéralisation des visas européens pour les Turcs semble avoir été stoppé.

En février 2020, après avoir subi un revers militaire en Syrie et essuyé les critiques de l’Union européenne qui refuse de la soutenir dans sa guerre contre Bachar Al-Assad, la Turquie a réagi en favorisant un afflux de migrants à la frontière grecque. Le président Erdoğan a promis que « 3,6 millions » de réfugiés allaient s’introduire sur le territoire européen. Un « chantage » dénoncé par le conseil des ministres de l’Intérieur de l’Union européenne qui témoigne du niveau de tension élevé des relations turco-européennes. Le sommet entre le président du Conseil européen Charles Michel, la présidente de la Commission Ursula von der Leyen et le président turc Erdoğan qui s’est tenu à Bruxelles le 9 mars 2020 n’a pas débloqué la situation.

 

La rue Istiklal à Istanbul © Guillén Pérez

 

Une question de normes

Plus concrètement encore, la candidature turque à l’adhésion à l’UE bloque car la Turquie ne satisfait pas aux exigences européennes. Ces critères d’adhésion ou « critères de Copenhague » ont été définis en 1993 et renforcés en 1995. Au nombre de trois (politique, économique et mise en œuvre de l’acquis communautaire), ils définissent les conditions pour qu’un pays puisse devenir membre de l’Union européenne et illustrent bien l’écart grandissant entre la Turquie et les normes européennes.

Les critères politiques : des blocages persistants

Les critères politiques à satisfaire sont les suivants : des institutions stables garantissant la démocratie, l’Etat de droit, les droits de l’homme et le respect des minorités et leur protection. Autant d’exigences que la Turquie est encore loin de satisfaire.

  • La question du respect et de la protection de la minorité kurde

Malgré une amélioration de la situation entre 2013 et 2014 saluée par la Commission européenne dans un  rapport (signature d’un cessez-le-feu en 2013 et proposition de loi en juin 2014 visant à étendre la diffusion de la langue kurde en l’autorisant dans les écoles et les institutions), la répression contre les Kurdes n’a pas cessé.

Depuis son entrée en guerre « contre le terrorisme » en 2015, le gouvernement turc continue à bombarder les positions des forces armées kurdes liées au Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK) qui combattent contre Daech, considérés comme une organisation terroriste par la Turquie et l’Union européenne. Les membres du parti kurde, le HDP, sont en outre pour la plupart détenus aujourd’hui, soupçonnés d’avoir des liens avec le PKK. Ils représentent pourtant plus de 10% du Parlement turc, avec 54 sièges en 2015 puis 67 sièges depuis les élections de juin 2018. A cet égard, l’Union européenne et les dirigeants européens condamnent régulièrement les frappes turques ainsi que les arrestations des députés et journalistes kurdes. 

En octobre 2019, une nouvelle offensive turque contre les forces kurdes au nord de la Syrie (YPG) relance les critiques européennes à l’encontre d’Ankara. Lors du Conseil européen des 17 et 18 octobre 2019, l’Union européenne décide de mesures de représailles. Sans infléchir pour autant la Turquie, ce qui a poussé le vice-président du Parlement européen Dimitrios Papadimoulis à appeler « à des mesures plus strictes » contre la Turquie le 5 mars 2020.

  • La question du respect de l’Etat de droit

En mai 2013, un mouvement de protestation d’une ampleur inédite a émergé à Istanbul. Opposé dans un premier temps, notamment pour des motifs écologiques, à la destruction du parc Gezi au profit de la construction d’un centre commercial, il s’est rapidement transformé en un vaste mouvement de protestation contre le régime en place. Les répressions policières ont été massives, utilisant notamment des gaz lacrymogènes et des jets d’eau. Ces évènements ont marqué un tournant pour le gouvernement d’Erdoğan : la Commission a condamné « tout usage excessif et disproportionné de la force », tandis que le Parlement européen a adopté une résolution en 2013 qui prévenait l’usage de mesures de répression contre des manifestants pacifiques et rappelait que les violences policières devaient être poursuivies par la justice.

Par la suite, le gouvernement turc a engagé en janvier 2014 une réforme judiciaire controversée : celle-ci a élargi la composition du Haut-conseil des magistrats (HSKY) en y renforçant le poids du gouvernement et accordé au ministre de la Justice le dernier mot concernant les nominations de magistrats à des institutions judiciaires clé comme la Cour constitutionnelle. L’Union européenne a critiqué ces mesures, faisant part de son inquiétude quant à l’indépendance de la justice et la séparation des pouvoirs en Turquie.

  • La question de la stabilité de la démocratie

L’instabilité politique liée à la tentative de coup d’Etat par l’armée turque en juillet 2016 a accéléré la dérive autoritaire du régime du président Erdoğan. En réaction, la Turquie a déclaré le 21 juillet qu’elle « dérogerait temporairement » à la Convention européenne des droits de l’Homme pendant la durée de l’état d’urgence, qui a pris fin le 18 juillet 2018, mais qui est cependant en partie entré dans le droit commun depuis.

Le gouvernement a procédé à de larges arrestations, suspensions et licenciements, sous couvert de l’implication du mouvement de l’opposant Fethullah Gülen dans le putsch. Le coup de filet a été étendu au pro-kurdes ainsi qu’aux voix d’opposition. Dans son rapport sur la Turquie de 2018, la Commission européenne rappelait que pendant cette période, plus de 150 000 personnes avaient été placées en détention et 78 000 arrêtées. Dans le même temps, selon les autorités turques, 40 000 fonctionnaires auraient été réintégrés, dont 3 600 par décret.

L’ONG Reporters Sans Frontières qualifiait, en janvier 2017, la Turquie de « plus grande prison du monde pour les professionnels des médias ». Elle dénonçait les emprisonnements des journalistes et de leurs collaborateurs, la censure d’Internet et des réseaux sociaux ainsi que le blocage des outils de contournement de la censure tels que les VPN ou le réseau Tor.

Le président Recep Tayyip Erdoğan a vu son rôle déjà central renforcé depuis le coup d’Etat. Ce rôle s’est traduit dans la constitution grâce à la victoire du « oui » au référendum constitutionnel du 16 avril 2017. Le texte a permis de remplacer le système parlementaire par un régime présidentiel fort.

  • Critiques et inquiétudes de l’Union européenne

L’Etat de droit serait d’autant plus mis à mal que le président turc s’est déclaré favorable à la peine de mort en 2017. La réponse européenne à cette déclaration ne s’est pas fait attendre, le président de la Commission européenne de l’époque Jean-Claude Juncker ayant répondu que « si la peine de mort est réintroduite en Turquie, cela entraînera la fin des négociations ».

Dans son rapport annuel rendu en mai 2019, la Commission européenne assure que « la Turquie reste un partenaire clé de l’Union européenne« . Si elle salue un « dialogue de haut niveau » sur certains dossiers (transports, économie, labellisation de produits), elle a surtout rappelé que « les graves préoccupations de l’UE quant à la dégradation de l’état de droit, des droits fondamentaux et du pouvoir judiciaire n’ont pas été prises en compte« .

Elle a encore marqué sa froideur vis-à-vis de l’Etat turc en affirmant : « Le pays continue de s’éloigner toujours plus de l’Union européenne, avec un sérieux recul dans les domaines de l’état de droit et des droits fondamentaux et un affaiblissement des contre-pouvoirs au sein du système politique résultant de l’entrée en vigueur de la réforme constitutionnelle« .

Les critères économiques : une croissance au ralenti

Selon les critères de Copenhague, le pays candidat à l’adhésion doit être doté d’une économie de marché viable et être capable de faire face aux forces du marché et à la pression concurrentielle à l’intérieur de l’Union.

Après des années de croissance stable (entre 5 et 8% du PIB à l’exception de la récession de 2009), l’économie turque traverse de fortes zones de turbulence. En cause, la crise de la livre turque, largement dévaluée depuis 2015. La croissance est en berne depuis 2015 : 3% cette année-là, puis 2,9% en 2016, un rebond à 7,4% en 2017, puis 2,6% en 2018 et seulement 0,2% en 2019, selon le FMI. Malgré les investissements massifs de la banque centrale turque, le taux de change a continué à s’envoler au détriment de la monnaie turque, avec 6,55 livres turques pour un dollar. De quoi creuser la balance commerciale et les déficits.

Autre enjeu sur lequel la Turquie doit encore progresser pour satisfaire aux exigences du processus d’adhésion, le taux d’accès à l’emploi pour les femmes. Il reste le plus faible des pays de l’OCDE, avec 32,9% en 2019.

L’acquis communautaire : un pays « modérément » préparé

Le critère de l’acquis communautaire est l’aptitude à assumer les obligations découlant de l’adhésion, notamment la capacité à mettre en œuvre avec efficacité les règles, les normes et les politiques qui forment le corpus législatif de l’UE (l’acquis) et à souscrire aux objectifs de l’union politique, économique et monétaire.

Concernant l’adéquation de ses politiques avec celles de l’Union européenne, la Turquie a continué de s’aligner sur l’acquis, bien qu’à un rythme limité, selon le rapport de la Commission de 2019. Il y a eu plus d’exemples de reculs, dans des domaines essentiels (libre circulation des capitaux, concurrence, politique économique et monétaire, relations extérieures…) même si la Turquie a progressé dans les domaines de la libre circulation des marchandises, du droit de la propriété intellectuelle, des services financiers et de la consommation.

Un tag pendant les émeutes de Gezi en mai 2013 

Des négociations « au point mort« 

L’acquis communautaire est composé de 35 chapitres. Avant le début des négociations avec un pays tiers qui souhaite adhérer à l’Union, la Commission publie un rapport d’examen de ces chapitres et recommande d’entamer les négociations pour certains d’entre eux. Le Conseil décide ensuite à l’unanimité d’ouvrir ou non un chapitre de négociation. Lorsque le Conseil estime que suffisamment de progrès ont été réalisés par le pays, il décide à l’unanimité de clore provisoirement le chapitre.

Aujourd’hui, sur un total de 35 chapitres de négociations avec la Turquie, 16 ont été ouverts dont deux en 2016 (l’un concerne les affaires économiques et monétaires et l’autre les dispositions financières et budgétaires). Seul le chapitre concernant la science et la recherche a été clôturé.

La Commission européenne et la Turquie avaient adopté un « agenda positif » en mai 2012, avant les événements de la place Taksim. Celui-ci prévoyait notamment une concertation accrue sur les grands sujets de politique étrangère, une meilleure coopération dans le domaine de l’énergie, ainsi que des discussions directes entre la Commission et Ankara pour permettre un alignement progressif des normes turques sur les normes européennes.

Mais depuis l’été 2016, les négociations ne progressent plus. Le président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker a même estimé en novembre 2016 que « tout ce que font les autorités turques aujourd’hui me fait croire que finalement la Turquie ne veut pas » respecter les conditions requises à la poursuite des négociations. Le 25 mars 2017, le président turc a mis un nouveau coup de frein à la poursuite des discussions, en déclarant vouloir organiser un référendum sur la poursuite des négociations d’adhésion à l’Union européenne.

Un processus d’adhésion maintenu mais à l’arrêt

Le 24 septembre 2017, la chancelière allemande Angela Merkel a déclaré lors d’un débat télévisé à l’occasion des élections législatives « que la Turquie ne doit pas devenir un membre de l’Union européenne ». Une déclaration ferme, suivie par Emmanuel Macron, qui a estimé en janvier 2018, à l’occasion de la visite du président turc en France, qu’il fallait « sortir d’une hypocrisie qui consisterait à penser qu’une progression naturelle vers l’ouverture de nouveaux chapitres est possible, ça n’est pas vrai. » Pour le président français, l’adhésion ne serait plus à l’ordre du jour et une forme de « partenariat » serait préférable.

Autre réforme en cours qui ne devrait pas faciliter les négociations pour l’adhésion de la Turquie à l’UE, celle portant sur le processus d’adhésion, proposée par la Commission européenne le 5 février 2020. Elle suggère ainsi de donner la « priorité absolue » à un élargissement dans les Balkans et de mettre « davantage encore l’accent sur les réformes fondamentales, à commencer par l’Etat de droit« .

Si une réunion du Conseil d’association UE-Turquie a été organisée à Bruxelles en mars 2019 après plusieurs années d’interruption, Federica Mogherini, la cheffe de la diplomatie européenne n’a pas manqué d’exprimer ses « vives préoccupations » pour l’état de droit en Turquie. Une position partagée par le Parlement européen qui a, une nouvelle fois le 13 mars 2019, souhaité la suspension des négociations avec Ankara.

En juin 2019, le Conseil de l’UE note donc « que la Turquie continue de s’éloigner un peu plus encore de l’Union européenne« . « Les négociations d’adhésion avec la Turquie sont par conséquent au point mort« . Et ce ne sont pas les derniers échanges entre Recep Tayyip Erdoğan, Charles Michel et Ursula von der Leyen qui se sont tenus à Bruxelles le 9 mars 2020 en pleine crise migratoire orchestrée par la Turquie, qui devraient réchauffer ces relations.

Recep Tayyip Erdogan, Président de la république de Turquie © Council of Europe

Chronologie d’une relation mouvementée

 

 



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